规范性文件备案审查是地方各级人大常委会依法行使监督权的重要方式，是维护社会主义法制统一的重要措施。但无论是宪法、地方组织法还是监督法，对地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作的规定都不够全面具体，导致各地在实践中做法不一，随意性很大，甚至根本开展不起来。为进一步规范和推动地方人大常委会规范性文件备案审查工作，监督法授权省级人大常委会参照立法法的有关规定,对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定。因此,加强对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的研讨，加快相关法规和制度的建设，已经成为一项重要而紧迫的任务。本文试从地方人大常委会规范性文件备案审查的范围、标准以及程序等方面谈一些看法，以期抛砖引玉。

一、政府所属部门和“两院”制定的规范性文件应纳入备案审查范围

在监督法中，对政府所属部门和“两院”制定的规范性文件是否应报同级人大常委会备案审查没有作出规定。但在省级人大常委会就规范性文件备案审查立法时，应明确规定县级以上地方人民政府所属部门和人民法院、人民检察院制定的规范性文件须报同级人大常委会备案审查。理由如下：1. 按照宪法、地方组织法以及监督法的规定，地方人大常委会有权对同级政府所属部门和“两院”的工作进行监督。2.实际情况需要地方人大常委会对同级政府所属部门和“两院”的规范行文件进行审查。由于政府权力部门化、部门权力利益化问题长期没有解决好，一些部门往往利用制定规范性文件之机，维护和扩大自身权益。政府虽然对所属部门的规范性文件要进行审查，但有时希望调动部门积极性推动某项工作，有时对一些业务性较强的工作不够了解，有时受某个行政首长意志的主导，种种原因导致这种审查在一些时候不够严格。一旦出现这种情况，如果没有国家权力机关的监督，很难维护好公民、法人和其他组织的合法权益。“两院”制定的规范性文件虽然少，但大多数涉及审判和检察工作，直接关系到一些国家机关、公民、法人和其他组织的合法权益。而且，对“两院”制定的规范性文件，如果同级人大常委会不进行备案审查，就没有其他更合适的国家机关，也没有其他更合适的途径来监督。3.一些省市已经进行了尝试。《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》以及巴彦淖尔市、绵阳市、南宫市等地关于规范性文件备案审查的规定都将政府所属部门和“两院”的规范性文件列入了备案审查的范围。综上可知，将政府所属部门和“两院”规范性文件纳入备案审查范围，既有法律依据，又是工作需要，也是地方监督立法的大势所趋。

二、须备案审查的规范性文件不宜仅依文种来确定

综观立法法和监督法的有关规定，须报地方人大常委会备案审查的规范性文件的文种只有7个，即地方性法规、自治条例和单行条例、规章、决议、决定、命令。但在实际工作中，地方国家机关用以制发规范性文件的文种很多，且时常出现文种使用不规范的现象，文件的外在形式包括公告、通告、通报、会议纪要、意见、实施方案等，以决定、命令两个文种出现的极少。如果仅仅依照公文的外在形式来判断是否属于须报地方人大常委会备案审查的规范性文件，则会出现规范对象缺位和不能必然推导出结论的严重缺陷，使备案审查工作流于形式，甚至难以开展。省人民政府在制定《湖南省规章规范性文件备案审查办法》时就注意了这个问题，其中第二条第二款规定：本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定发布的，涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、决定、命令等对社会实施行政管理的文件。纵观四川、湖北、安徽等地新近出台的规范性文件备案审查规定，也都未将须报地方人大常委会备案审查的规范性文件限于上述7个文种。因此，应采用实质性判断标准，即不拘泥于公文的外在形式，而是着眼于公文的实际作用和功能，来判断其是否属于须报地方人大常委会备案审查的规范性文件。只要是涉及不特定相对人的权利义务，具有普遍适用性和反复适用性的地方政府及其所属部门和“两院”的公文都应纳入须报同级人大常委会备案审查的规范性文件范围。同时，秉着“监督但又不干涉‘一府两院’具体工作”的原则，在界定公文性质的时候，要准确把握好规范性文件的“三性”：即外部性、普遍适用性和反复适用性。外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定“一府两院”内部事务。普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以后，至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不是只用一次。这“三性”对于规范性文件的界定来说缺一不可，是正确甄别规范性文件的有机体系。 

三、规范性文件报送备案的期限不宜过长

立法法和法规规章备案条例规定，法规规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。监督法规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。各地新近出台的有关法规和制度对规范性文件报送地方人大常委会备案时间的规定，则各不相同。如湖北、四川规定应当在公布或通过后的三十日内报送备案；安徽、重庆规定应当自公布之日起十五日内报送备案；河北南宫市规定“一府两院”的规范性文件须在公布之日起十日内，乡镇人大的规范性文件须在公布之日起十五日内，报送备案。从实际情况而言，规范性文件在公布或通过后十日内报送备案比较恰当。因为有些规范性文件时效比较短，可能还来不及审查就已失效；有些涉及管理相对人的权利义务或者对当地的经济社会发展有重要影响，如果备案审查的期限拉得过长，让一些有违法内容的文件实施很长一段时间，则可能付出巨大的成本或造成无法弥补的损失。况且，现在交通便利，通讯发达，规定十日内报送备案是完全可以做到的。

四、细化规范性文件审查标准

《监督法》第三十条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当情形，应当予以撤销的。这三种情形是对宪法、地方组织法中规范性文件“不适当”规定的实体化、具体化解释，填补了法律空白，使地方人大常委会的规范性文件审查工作更具操作性。但是，地方人大常委会在制定实施办法的时候，应该结合本地实际，总结各地人大常委会长期以来的一些好做法好经验，将“不适当”的情形解释得更为具体、更好操作。在实际工作中还会经常遇到以下“不适当”情形：一是与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的；二是规范性文件之间对同一事项的规定不一致的；三是违反法定程序的；四是不合理的。这几种情形均可作为规范性文件审查的标准。其中，合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、适度，符合公平正义等法律理性，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行的审查，它体现了对实质正义的追求。行政和司法活动的复杂多样性，法律规定的有限性，都决定行政和司法主体应享有一定的自由裁量权。对于行政主体的抽象行政行为,地方人大常委会无法开展实体性监督,因此只能进行合理性审查,促进其依法行政。一般来讲,规范性文件的合理性包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求，包括：相似的情形给予相似的处理；相关因素应当考虑，不相关因素不予考虑；对具体问题的规定符合客观情势；采取行政措施不超过必要的限度；符合信赖保护原则等。

五、明确主动审查的范围

地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查和被动审查。所谓主动审查，就是指在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下，由专门委员会或者工作委员会主动开展的审查工作。主动审查程序的设计，是地方人大常委会维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。对于一些明显存在与宪法、法律、法规或上级人大及其常委会决议相抵触等不恰当情形，或者内容对当地经济社会发展具有重要影响的规范性文件，地方人大常委会可以主动启动审查程序。俗话说“无规矩不成方圆”，地方人大常委会在制定规范性文件备案审查的法规或制度时，应明确主动审查的范围，从而保证审查工作的规范性和权威性。比如，《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第十一条规定，对下列规范性文件，可以进行主动审查：一是涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的；二是涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；三是涉及行政许可、行政强制、行政处罚的；四是其他认为需要进行审查的。当然，主动审查要有选择性、有针对性地进行，要突出重点，不能泛泛而审。

六、建立规范性文件前置审查机制

对于部分涉及面广，影响力大，纠正成本高的规范性文件，可以将监督的关口前移，变事后备案审查为前置审查，从而避免事后备案审查的相对滞后性缺陷，有效地降低纠错成本，提高效率。由于法律法规并没有明确规定地方人大常委会的前置审查权力，因此，在实际操作过程中，需要通过与规范性文件制定机关建立科学合理的衔接机制，激发制定机关主动要求审查的积极性，从而达到有效监督的目的。制定机关认为规范性文件内容特别重要，或者对某些问题存在疑虑的，可在公布前将征求意见稿送人大常委会备案审查机构。由备案审查机构初审或送相关机构审查研究后，将意见或建议反馈给制定机关。