《监督法》的颁布实施，给地方人大带来了新的活力，同时也对地方人大提出了新的挑战。面对新形势，县级人大及其常委会如何找准位置，依法履职，做到既不越权，又不失职，既敢于监督，又善于监督，值得从事人大工作的同志深深思考。

困境：县级人大监督工作亟待探索

近些年来，县级人大监督工作按照宪法和法律赋予的职权，紧扣中心，围绕大局，不断拓宽监督途径，充分履行法定职权，取得了长足进步，但随着民主法制进程的不断推进，特别是《监督法》对人大工作规范和要求程度的全面提高，人大监督的内容、程序和方法等许多领域值得进一步研究和探讨。

探索之一：监督的意识如何进一步强化。从人大理论角度讲，人大的监督，其实质和最终目的就是对监督对象——“一府两院”工作的支持和促进。但作为监督者，县级人大常委会很大一部分同志，认为“监督”就是“挑毛病”、“与人过不去”，于是在开展监督时，理不直，气不壮，畏首畏尾，明哲保身，不求有功，但求无过。《监督法》出台后，一些地方党委担心人大如果严格按法律办事便会越权或者争权，有意无意地不够重视人大监督工作；“一府两院”有的感到被监督的压力太大，不同程度地不够支持人大依法履职。同时，从社会层面上讲，切实增强全社会的人大意识、监督意识也还有一个不断增强的过程。

探索之二：监督的社会透明度如何进一步增强。《监督法》明确规定，各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，都要向社会公开。而这一方面的工作，原先县级人大还做得很不够，有的调查、视察、执法检查后形成的相关意见只说给了自己内部听，建议事项难以进入党委、政府决策圈，有的开展监督活动后较少通过有关媒体进行广泛宣传和公开，有的对监督情况只进行了部分公开，监督的社会透明度差距还较大，人民群众特别是基层的人大代表对人大监督工作还不够知情，理解程度还不够高。

探索之三：听取和审议专项工作报告如何进一步开展。《监督法》颁布实施前，地方人大均要开展代表评议和述职评议，而现在述职评议已被取消，代表评议是否要组织，《监督法》又未作出明确规定，只要求各级人大常委会有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。县级人大听取和审议专项工作报告是一个全新的监督领域，需要认真把握，全面铺开，并讲究方法，务求实效。

探索之四：规范性文件的备案审查如何进一步完善。规范性文件的备案审查，在《监督法》第五章作了具体阐述，但对这项工作，县级人大是不够重视的，履职还有较大缺欠，主要体现在：人大在运用重大事项决定权方面还有明显差距，不少重大事项任由政府去研究、实施，结果导致偏差、失误，给人民群众的生产、生活带来不良影响；“一府两院”行文或作出决定后，向人大备案制度坚持得不够好，人大不知情，难以实施有效监督；当地政府在决策时，主动向人大和代表征求意见较少，结果造成有的决策缺乏科学性和合理性。

探索之五：人大监督的效果如何进一步体现。以往的人大监督工作，往往是程序性监督多，实质性监督少，一般性监督多，重大问题监督少，特别是对财政预决算监督更少，同时在实施监督过程中，对监督中发现的问题处理不力，对人大常委会主任会议意见交办函和人大常委会审议意见书重视不够，疏忽了问题的整改，监督的实际效果难以得到充分体现。一些地方人大的代表履职还不够充分，代表活动开展不够经常、不够深入，人代会议案和代表建议、批评、意见督办办度不够，人事任免有些走过场，忽略了干部任前和任后监督，这些都一定程度上影响了监督效果。

原因:制约人大监督工作的种种因素值得重视

县级人大及其常委会的监督工作存在的种种困境和问题，其原因是多种多样、方方面面的，既有主观方面的，也有客观方面的，既有体制方面的，也有法律不够完善方面的，但严重制约地方人大工作有效开展的因素，归纳起来，主要有以下五个方面:

原因之一:县级人大履行法定监督职权还存在着敢与不敢的困扰。县级人大是依法行使监督权的主体，然而在实际工作中，不少从事人大工作的同志，不同程度地存在既想监督又怕监督的思想，如：怕监督多了是越权；怕涉及到党委，被认为“与党委不保持一致”；怕得罪“一府两院”，被认为不支持“一府两院”工作；怕涉及领导干部，监督难度大、阻力大，问题不好解决，等等。因而，思想上的“怕”表现为行动上的“软”，少数县级人大常委会监督缺位和空档现象比较突出，对监督活动中发现的问题和意见不敢一督到底，监督实效必然受到影响。

原因之二:监督手段一定程度上还缺乏刚性。根据有关法律规定，人大开展监督的手段很多，其中如听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规监督手段都得到了广泛的运用，但是象质询、特定问题调查、撤职、罢免等能够更好地解决问题的刚性的监督手段，都使用不多。同时，在监督过程中，敢问、敢议、敢管、敢查、敢纠“五敢”的人大工作作风还没有完全树立。

原因之三:监督活动在某些方面还抓得不够实。一是对人大及其常委会有些决议、决定的执行没有跟踪检查，有的虽有一些督办措施，但未形成制度化，致使有的决议、决定难以落实；二是每年人代会对政府财政预算的审查深度不够，基本上是走走过场而已，缺乏实质性的审查;三是对公、检、法、司的错案追究不够严，力度不大，致使群众频频上访；四是一些县级人大对代表建议、批评和意见，只注重交办，却较少督办，或督办的方式方法不多,致使不少代表建议仅仅停留在答复的层面上,从而挫伤了人大代表的履职积极性；五是监督滞后现象较为严重，有些重大的决策和重要问题，政府公布实施了，人大还不知道，人大及其常委会选举、任命的有些干部，常常是人调离而职未免，人事监督有些流于形式。

原因之四：地方人大及其常委会的监督制度还不够健全。监督法、地方组织法等人大有关法律关于监督的条款规定比较原则，县级人大实施监督缺乏具体操作程序，因此，针对不同的监督手段和形式，未能制定和完善具有自身特点、可操作性强的制度办法，为人大各种形式的监督确定符合本地实际的监督原则、办法、范围和程序。特别是要建立一整套由提前介入到整改反馈的完整科学的监督制度，还存在较大差距。

原因之五:领导体制还不够顺畅，人大监督机制相对缺失。近些年来，尽管各级党委加强和改善了对人大工作的领导，但党政不分、以党代政的问题并未从根本上得以解决，地方上一些重大问题大都是由党委、政府决定的，如果这个决定与法律、法规相悖，人大则无法通过监督予以纠正。人大在法律上、理论上应有的权力与现实中实有的权力相差甚大，县级人大常委会主任连县委常委都不是，县级人大领导及有关办委主任年纪普遍偏大，到了人大意味着就是等退休，这在无疑中影响了人大应有的权威和地位，增加了监督难度。当前，县级人大常委会的机构设置、人员配备、办公条件还存在较大差距，绝大部分人大常委会工作机构人员严重不足，监督力量非常薄弱，这与新时期的人大工作是很不相适应的。

对策:以贯彻《监督法》为契机，切实加强人大监督工作

2007年是全面贯彻实施《监督法》的第一年，也是县乡人大同步换届选举的重要之年，县级人大及其常委会要以此为契机，依法履职，主动作为，着力在解决五个问题上下功夫，不断把地方人大工作提高到一个新的水平。

对策之一:强化宣传，提高认识，切实解决人大意识不够强的问题。要通过报刊、杂志、电台等新闻舆论媒体，并采取会议等方式，着力强化广大人民群众，特别是各级领导干部对人大监督工作的认识，全面理解《监督法》的实质内涵，不断增强政治意识、法律意识、人大意识和监督意识。作为监督主体，首先要强化自身的监督意识，在思想上要敢于监督，无私无畏，不负人民重托；在行动上要依法监督，强化责任，讲究监督实效。作为“一府两院”及其工作人员，必须从法律上、理论上加深对我国根本政治制度的理解，从思想上提高对人大及其常委会的性质、地位和作用的认识，摆正监督与被监督的关系，在实践中自觉接受人大监督。作为地方党委，更要积极支持人大依法开展工作，为人大工作创造良好的条件和环境，特别是在重大问题的决策上，要重视征求人大及代表的意见和建议。

对策之二:围绕民意，强化督办，切实解决人大监督力度不够大的问题。注重抓住人民群众“最关心、最直接、最现实”的问题，开展调查、视察、执法检查、听取和审议专项工作报告等监督活动，加大对代表议案和建议的督办力度，善于结合环保世纪行、农产品质量安全行、农民健康行等“三行”活动，采取有力措施，加强对监督意见的有效落实。一是建立监督意见主任会议和常委会会议审定制，对监督中的有关意见和建议，一律提交人大常委会主任会议或常委会会议审定并通过，然后形成主任会议交办函或人大常委会审议意见书、信访案件督办函、规范性文件审查意见书等，再向“一府两院”及其有关部门交办；二是建立监督意见限期办理制，要求在一定期限内办理或整改完毕，确保办理落实的速度和质量；三是建立监督情况报告制，对一些较为重要的监督意见的落实情况，在主任会议全面听取的基础上，还要分别向人大常委会和人代会进行报告，全面接受人大及代表的监督；四是跟踪督办制，定期或不定期地进行检查，采取会议督办、调查走访、实地察看、代表约谈等方式，进行全程、不间断地跟踪督促，一督到底；五是建立监督意见整改情况票决制，人代会及人大常委会在通过有关报告、决议和听取监督意见的整改情况时，对是否通过“一府两院”的工作报告、决议及监督意见的整改报告由人大代表或常委会组成人员进行无记名投票表决，当场报告表决结果。对条件许可，有能力办理的监督事项，如果经过督办仍未落实的，可考虑运用刚性监督手段，强力推进监督工作。县级人大充分运用这些督办措施，可以使被监督者产生压力，从而有效促进“一府两院”的工作。

对策之三:创新方法，完善机制，切实解决人大监督不够实的问题。主要是坚持“五个结合”，人大监督工作要在务实落实上下功夫:①人大监督工作与党和政府的中心工作相结合。从年初人大常委会工作计划的制定到平时有关监督活动的开展，都要注重选择经济和社会发展中的重大问题，人民群众普遍关注的热点、难点以及反映强烈的突出问题来进行，力争监督工作与党和政府的中心工作合拍、合力、合心。②审议与调查相结合。县级人大在审议专项工作等各类工作报告时，不能仅限于会上的一般性审议，而应在会前组织常委会组成人员进行有针对性地广泛深入调查，以增强审议实效。③交办与督办相结合，凡是向“一府两院”交办的审议意见和人大代表提出的建议、批评和意见都必须有一套督办办法和办理后的反馈措施。④法律监督与工作监督相结合。县级人大应突出法律监督，对违法的问题一抓到底，同时还要善于与工作监督有效结合起来，促进一些具体问题的及时解决。⑤敢于监督与善于监督相结合。要坚持原则，依法监督，重在调查，实事求是，讲求方法，及时协调，通过最佳途径，并借助党纪监督、司法监督、舆论监督、民主监督，确保监督实效。

对策之四:严把程序，注重公开，切实解决人大监督工作透明度不够强的问题。人大既是权力机关，又是民意机关、代议机关，其工作的公开性决定了人大监督活动必须增强透明度。同时，《监督法》对如何增强人大监督工作的透明度从法律的角度提出了新的更高的要求。因此，人大监督工作，还包括重大事项的讨论、决定情况，有关人事任免情况，代表活动情况，都要通过新闻媒体进行广泛宣传，真正形成权力机关与人民群众的良性互动，把人大监督与舆论监督有机结合起来，切实增强监督效果。要扩大公民旁听人大常委会会议的面，并通过向人大代表印发人代会和常委会《公报》，让代表知情知政。在日常工作中，结合监督工作的实际，组织开展人大制度知识竞赛活动、人民群众满意单位先进事迹宣传活动、民主法制宣传等活动，使人大的监督工作为人民群众所了解和支持，并接受他们的监督。要建立县级人大网站，凡人大开展的各种监督活动，包括人代会各类报告，人大常委会组织的调查、视察、执法检查报告，主任会议或人大常委会监督意见交办函、审议意见书，以及“一府两院”对人大监督意见的整改落实情况报告，等等，都要收录其中，让网民去自由评说，实现常委会日常监督工作与人民群众适时互动，使人民群众的意见和建议直达常委会和被监督者，进一步促进相关问题的有效解决。

对策之五:健全机构，上下联动，切实解决县级人大机关建设不够合理的问题。要多层次、全方位实施监督，不断提高县级人大监督质量，关键靠县级人大的班子、队伍建设，靠从事人大工作的同志爱岗敬业、扎实工作、无私奉献，有为方能有位，有位才能有威，而目前县级人大机关的机构设置、队伍建设令人堪忧，因此，要以县乡人大同步换届选举为契机，着力解决县级人大工作办事机构设置与省、市人大不配套、不衔接的问题，着力解决县级人大领导班子年龄普遍偏大、绝少交流、基本上都在人大退休的问题，着力解决县级人大编制过少、工作办事机构人员普遍偏少、人员综合素质不够高的问题，着力解决县级人大办委主任难提拔、难交流的问题，着力解决县级人大工作经费紧缺、办公条件较为滞后的问题。同时，还要高度重视乡镇人大的建设，配齐、配强乡镇人大主席、副主席和人大秘书，强化对乡镇人大制度等规范化建设，努力做到上下联动，左右齐动，社会互动，切实提高县级人大监督实效，全面推进民主与法制进程。