新形式下的县乡人大同步换届选举，涉及面广、时间跨度长、工作量大、法律要求高，会遇到一些新的困难,选举情况更为复杂，需要认真研究和分析，增强预见性和主动性。通过总结以往的经验教训和调查研究，谈几点粗浅的认识和思考。
一、县乡同步换届选举存在的主要问题
县乡同步换届选举面临着一些新情况、新问题、新矛盾，主要存在“八难”：
1、选民登记难。农村现阶段外出务工人员多，在家选民少，参选人员难保证。许多村民户籍在乡里，人外出打工经商，特别是整家外出户逐年增多，选举时多数不会回来行使自己的民主权利，很难保证半数以上选民回来参选。一些私企老板为了争当代表，要求打工人员在企业参选，而所在行政村也要求其回户籍所在地参选，两派势均力敌，争论激烈，使基层难以把握，加大了选民登记的难度。
2、选区划分难。农村经济发展快，涌现出许多先进人物，适合当代表的人选较多，给代表名额分配工作增加了难度。由于受到代表名额的限制，特别是县人大代表名额有限，选区划分出现两、三个村联片划为一个选区的状况，造成一些人大代表选区需要由多个行政村联合选举1名人大代表，选举竞争激烈，导致“大村吃小村”，造成代表名额不好分配，选区划分困难。选举农村县人大代表的选区划分，大小行政村搭配的矛盾，在选区划分时就注定县人大代表往往产生在大村，小村的选民意见大。县乡同步换届，必须是大选区套小选区，如何在两级代表选区划分上，既不违反选举法有关规定，又能互相照应，便于组织，具有一定的难度。
3、代表结构与代表素质把握难。代表选举竞争加剧，导致代表的广泛性、代表性和先进性难保证，农村情况的复杂性和选举结果难以预测，有些选民没有标准，抱着选谁都无所谓的态度，选举时个人意愿表达存在不确定因素。有些选民标准有误，受宗族观念、眼前利益等因素影响，将票投给“族头”、“村霸”或贿选者。私营企业主、村干部在代表竞选中日益凸现，如何防止“老板代表”、“干部代表”过多，尤其是保证在选举中处于劣势的妇女和少数民族代表达到比例要求，面临严峻挑战。
4、依法选举难。随着民主政治不断推进，选民民主意识和参政意识逐年提高，人大代表尤其是县人大代表的地位和作用不断显现，选民争当代表的热情高涨，有可能出现候选人采取不正当手段来达到当选的目的。比如采取拉帮结派，许愿承诺，暗地贿选，宗派家族势力等不正当手段干扰正常选举。农村存在“红眼病”现象，认为“你已当了一届人大代表，第二届不能让你当了”，给部分自身素质高、履职能力强的老代表的“连任”带来一定困难。
5、投票组织难。投票选举，在实际组织操作时，不同程度遇到选民思想难动员，选民参选情况难摸底，选举日期和地点难通知，委托投票手续难落实，特别是召开选举大会和设立投票站时人员很难组织。人户分离、人口流动大，难以集中选民等，造成组织选民参选难。据调查，选民参选率连年下降，代为投票的多，有的乡镇实际到会参选的选民只占应参选人数的30%左右。
6、差额选举难。不少地方在选举乡镇领导人员时，对正职的选举普遍实行等额选举，对副职的差额选举普遍实行最低差额数。有的人利用差额选举的机会，搞贿选，另提候选人，使组织安排提出的候选人落选，严重影响和妨碍了选举人行使民主权利，在社会上造成了不良影响。2004年12月，楚江乡在补选副乡长时出现了贿选，贿选人成功当选，后被查处。
7、选好代表难。在目前代表结构强制性要求下，县、乡大代表都是按照一定的结构要求进行安排，直接分配到各选区。县、乡人大代表在“直选”过程中，难免会受到选民因姓氏、宗族等各方面干预的影响，导致选出来的人大代表不一定是本选区最合适的人选，代表的结构性要求与代表整体素质进一步提高之间存在矛盾。有的地方片面强调代表结构，忽视代表素质，降低代表条件。有的地方安排党员代表、干部代表过多，妇女代表、农民代表过少，使得代表分布不合理，缺乏代表性、广泛性。选举出来的代表，有的自身素质差，不能发挥代表作用。有的党政干部代表意识差，工作忙，难以发挥代表应有的作用。
8、经费保障难。多年来，不少地方都出现过选举经费不到位或经费太少的情况。尤其是农业税取消和“乡财县管”改革后，很多乡级财政难以维持正常运转，无财力投入换届选举。今年换届县、乡同步进行，特别是与流动人口联系，代表候选人与选民见面以及预选等工作十分困难，人力、物力、财力花费有所增加，原有经费标准难以满足实际需要，目前县乡财政普遍困难，要保证县乡换届选举经费足额及时到位有难度。
二、县乡同步换届选举的主要影响因素
1、思想认识不到位的影响。部分基层年轻干部没有经历过换届选举，缺少工作经验，经历过换届选举的基层干部认为换届选举是老一套，存在无所谓的思想。选民和基层干部对选举县、乡人大代表不关心，认为与乡镇、村、组关系不那么直接，存在冷漠情绪。长期推行的确认式、非竞争性选举使选民逐渐对选举失去了热情，认为换届选举无非是“上级定名单、下边划圈圈”，产生抵触情绪，民主意识不强。不少选民对换届选举的关心程度减弱，认为劳民伤财，“与己无关”，或无所谓，对选举人大代表缺乏积极性，甚至有些麻木，宣传发动工作难。同时在选区划分时，客观上存在“大鱼吃小鱼”的现象，一些小单位产生代表难度较大，对选举有埋怨和与已无关的思想。多年来，县、乡镇人大换届不同步，选举事项多，导致不少选民产生了厌烦情绪。
2、流动人口管理不到位的影响。随着市场经济发展，外来人口大量增加，县内周边乡镇农村富余劳动力涌向县城，对换届选举的选民登记工作产生了一定影响。农村、城镇居民人口流动大，有的乡村50%以上的农民及其家属、子女外出务工、上学。在城镇，企业下岗职工多、搬迁户多、半边户多、外来人员多，人户分离的情况普遍存在，这部分人经常流动，很难联系上，容易造成选民错登、重登和漏登，选民登记成了“老大难”问题。国企改制后一些职工分流自谋职业，工作性质变得复杂，大多数原企业职工去向不明，给选民登记、组织投票等工作带来了困难。随着城市总体规划的实施和居民居住条件的改善，居民迁进、迁出频繁，情况比较复杂，真实数量很难把握。外来务工人员流动性大，真实情况难以掌握，参选意识不强，对往返两地取得选民资格证明或联系原户籍地出具选民资格证明等要求感到麻烦，选民的登记率不高。
3、竞选方式多样化的影响。差额选举的竞选为选民提供了自由选择权利，也为代表候选人发挥作用提供了制度空间，从而带来了竞选方式的多样化。如竞职演说、走访选民、投资公益事业等，他们的很多行为往往处于现有法律法规的空白处或者模糊处，影响了换届选举。随着社会的进步以及基层民主政治建设的不断推进，基层选民的自主意识有了很大提高，确保下放参选干部当选的难度越来越大，也不符合公平、竞争、民主的法律精神。
4、政策及法律不完善的影响。随着经济发展，社会分工越来越细化，新行业、新群体大量涌现，将代表分为工人、农民、知识分子的身份界定标准不适应日新月异的社会变革。有关政策及法律法规的规定不具体，主要是对贿选界定不明确及相应处理机构不确定，造成极少数人用金钱、物质等形式拉选票和用非常形式操纵选举，影响了换届选举的公正性。
5、选举工作队伍素质偏低的影响。换届前大批量的乡镇干部人事调动，使得一些长期搞换届选举和基层政权工作的人员离开原有岗位，新调任人员由于对业务及当地情况不熟悉，致使从事换届选举工作人员业务素质和操作能力偏低，难以应对换届选举带来大量的指导工作。一些选举工作人员思想麻木，马虎应付，造成选举工作力量较薄弱。
三、对策与建议
县乡人大换届选举是最广泛的民主实践活动，必然受到诸多客观原因和主观因素的影响。针对上述问题，要努力改进工作方法，提高业务水平，增强法制观念，为搞好换届选举工作打好基础建议做到“六好”。
1、配好人大班子。要把选好新一届县乡人大领导班子作为大事来抓，将思想境界高、工作能力强的干部选进人大干部队伍，使新一届人大干部在年龄结构、文化程度、工作能力上有新的突破，对人事调整要尽早到位，特别是异地交流的干部要提前到位，熟悉情况，利于当选，更好地开展工作。
2、选好人大代表。重点把好“八关”：一是把好选民登记关。针对选民登记出现的新情况、新问题，要摸清人口的现状，特别要摸清“人在户不在、户在人不在”的人户分离现状，掌握基本情况，实行登记选民与选民登记相结合的“双向登记”的办法。要对选民进行预登，在正式选民登记前，根据选民的流动情况，采取现代通讯联系方式，以掌握选民登记动态和难点问题。针对流动人口多、空挂户和人户分离的现象突出，要认真细致地搞好选民登记，采取预登、初登和复核的办法，对于流动选民，原则上要求选民参加户籍地选举，提前与外出选民取得联系，尽量动员他们回来参加登记和选举，本人愿意书面委托代为投票的，由被委托人带上委托书到选民登记地登记；如果不愿、不能回乡的，要帮助其转移选民关系，在现居住地进行选民登记并参加选举，以保障选民的选举权利。无法联系的视为下落不明人员，暂不予登记，若其在选举日返回的，补办登记手续；对流动人口凭暂住户口证明到现居住地进行选民登记，参加现居住地的选举。同时对错登、重登、漏登要及时分别进行补证，公布补证榜。二是把好选举权力关。对被判刑、羁押人员由县级选举工作机构逐个进行选民资格审查，对精神病和呆、痴、聋、哑人员，凡属无法行使选举权利的都应严格鉴定，由医院、家属、邻居三方证实后确定，并经选举领导机关批准。注意保障选民依法联名提名权，尊重非组织意图参选的候选人的权利，有利于提高选民的参选热情。三要把好选区划分与代表名额分配关。在代表名额分配工作中，将县人大代表名额与县党代表名额安排结合起来，从而照顾到各选区之间的利益，确保选举工作顺利开展，选出群众满意的优秀的人大代表。县、乡两级人大换届选举安排同步后，由于县代表的选区一般要比乡代表的选区大，县代表选区划分可在乡镇代表选区的基础上进行，注意尽量不要拆分乡镇代表选区，这样在选举中，可将县、乡镇代表选举并在一起进行，大大地减少选举工作量。四要把好代表结构关。要认真做好代表候选人资源摸底调查，引导选民进行提名推荐，充分尊重选民的自由选择。在保证有适当比例的非中共党员、妇女、归侨、少数民族代表能够当选，并适当考虑非公有制企业人员的参选需求的前提下，切实让有较强履职意愿和履职能力的人当选为代表。五是把好法定时间关。严格遵守法律对公布选民榜、初步提名候选人及正式代表候选人的三个“法定日”的规定。六是把好提名协商关。在提名推荐代表候选人阶段，要注意按照政治思想觉悟高、品德修养好、有一定文化知识、参政督政能力较强的要求进行全面考察，保证当选代表具备规定的条件和素质。要注意代表候选人的广泛性，努力实现组织提名候选人与选民意愿的统一。在提名时要坚持群众路线，严格按照选举法规定，自下而上，自上而下推荐候选人，做到不划框框，不定调调，不搞暗示交底，不图省事走捷径。对于提名连任的代表候选人，要考察其在上一届内是否认真履行了代表职务，凡不能认真履行代表职务的，要在酝酿协商中向选民讲明。七是严把投票关。选举必须采用无记名投票方式，严格执行每一选民接受的委托，不得超过三人的规定。在选举过程中，要实现代表结构要求，保证选出高素质的人大代表。八是把好当选审核关。要审阅“选举计票报告表”，核对各选区数据是否准确，投票人数和所投票的选票是否符合法定的要求，核对当选代表得票数是否获得参加投票的选民过半数以上的选票。
3、开好人代会议。在县、乡人大换届选举过程中，要坚持做到每一个步骤、每一项程序、每一道环节都充分发扬民主，严格依法办事。在召开县、乡新的一届人大一次会议时，认真组织代表审议好会议的各项议程，依法做好选举工作。
4、抓好经费落实。鉴于乡级财政的现状，县乡将同步换届，将选举经费作为一件大事来抓，采取以下措施抓好这项工作：一是尽早向同级财政部门申报经费预算，在上一届的基础上，适当提高选举经费的补助金额，对贫困地区倾斜照顾。二是严格规范经费开支范围，明确开支用途，各级财政戴帽下达、专款专用。三是县乡通盘考虑、统筹安排，保证人大换届选举经费落到实处，确保选举工作顺利开展。要根据选举工作的实际需要，在往年基础上增加选举经费标准。同时，要落实好选举工作经费必须由县统筹，特别是乡镇的选举经费要纳入全县统一协调安排，确保换届选举工作顺利进行。
5、制好预警机制。建立制止不正当选举的预警机制，做到预防在先，避免违法选举现象发生。一是把制止不正当选举工作重点立足于防范上，加大宣传力度，把惩治不正当选举的措施宣传到位，形成强大的高压态势，加大对不正当选举的震慑力，营造风清气正的良好氛围。二是出台有关规定，明确贿选的界定标准。三是成立不正当选举的处理机构，设立专线举报电话，发现违法选举案件及时打击。四是探索建立代表候选人的谈心、告诫或诚信公约等制度，如在选举期限内，领导定期与相关候选人谈心，及时掌握候选人的思想动态，鼓励代表候选人之间签订诚信公约等。同时，保持社会稳定，消除不安定因素，对换届选举中的违法问题要依法查处。
6、定好有力措施。一是加强党的领导，保证选举工作正确的政治方向。县、乡换届选举工作能否成功，事关地方政权建设，事关经济发展和社会进步，各级党委要高度重视，早考虑、早准备，掌握搞好换届选举工作的主动权。要把换届选举工作列入重要议事日程，制定具体方案，统一部署，精心组织，确定领导专人分管、建立领导干部责任制，采取领导分工包干，责任到人，具体指导换届选举的工作，协调处理选举工作中的重要问题。二是加强队伍建设，夯实选举工作的基础。根据选举工作的需要，抽调一批政治思想素质好、法律观念强、有一定选举工作经验的人员组成换届选举工作小组，进一步健全选举工作的组织网络，建立联络员制度，确保换届选举信息畅通，切实掌握工作主动权。加强对选举工作人员换届选举事务的培训，采取以会代训等多种方法，层层培训骨干，加强法律知识、操作程序等方面的培训，提高工作能力与操作水平，做到每个选区有掌握选举工作法律法规、政策界限和熟悉业务的选举工作人员，遇到问题能及时得到处理，确保选举工作依法正常进展。人大要认真履行法定职责，熟悉法律、吃透政策精神，了解基层实际情况，及时提出指导意见，加强对换届选举工作的指导，努力做好换届选举的各项工作。三是加大宣传力度，营造选举工作的良好氛围。县、乡人大换届选举涉及千家万户，广大选民参与程度如何，直接关系到选举工作的成败。要采取标语、横幅、专栏、画廊、宣传车，以及开展选举专题讲座、问卷调查和文艺演出等群众喜闻乐见的形式进行广泛的宣传，深入宣传《代表法》、《选举法》、《地方组织法》等法律、法规知识以及换届选举内容，加强对换届选举重要意义、指导思想、法律程序和基本要求等内容的宣传，提高公民的民主意识和主人翁责任感，激发选民参选的积极性，广泛动员和正确引导选民和代表依法参加换届选举。要及时宣传介绍正式代表候选人的真实情况，本着认真负责的态度，切实做好候选人情况介绍的准备工作，引导选民形成正确的价值评判标准，保障和提高当选人大代表的素质。要实行选民和代表候选人“零距离”交流，让广大选民对正式候选人“知名、知人、知情”，保障选民的民主权利，提高选举的成功率。四是精心组织实施，确保选举工作依法有序进行。正确把握坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事三者之间的关系。严格把握选举工作中的几个法定时间，防止随意改变选举时间的现象。
（作者单位：临武县楚江乡） |
