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计划和预算审查监督知识简要介绍(提纲)

时间:2017-03-21 稿源:本站原创 作者:黄仁明

市人大财经委主任委员、市人大常委会预工委主任 黄仁明
2017223日)

  一、对计划和预算的审查监督是各级人大及其常委会的法定职权和法定职责

  (一)对计划和预算的审查监督是我国宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权

  宪法第六十二条第(九)项规定,全国人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;第九十九条第二款规定,县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。

  《地方组织法》第四十四条进一步规定,县级以上地方人大常委会根据本级人民政府的建议,决定本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。

  《预算法》在宪法的基础上对各级人大预算管理职权作了更加明确的规定。第二十一条第一、二款规定,县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

  《监督法》在总结实践经验的基础上,专列第三章对各级人大常委会计划和预算监督的内容、程序进行了规定

  (二)对计划和预算的审查监督既是人大及其常委会的权力,同时也是人大及其常委会的职责

  人民将审查监督计划和预算的权力交给了人大及其常委会,同时也要求人大及其常委会认真履行职责。作为人大代表、人大常委会和专门委员会组成人员都负有对人民负责的义务,都要认真履行审查监督计划和预算的职责。《监督法》规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”《代表法》规定:“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。”

  二、计划审查监督的主要内容和程序

  根据宪法、地方组织法、监督法和《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》的有关规定和以往计划审查监督工作的实践,人大及其常委会开展计划审查监督工作,主要有以几种形式:

  (一)审查和批准计划草案和计划报告

  1、国民经济和社会发展计划是关于全国或者某一行政区域经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署的总安排,是国家宏观管理的重要手段。按时段分为年度计划和中长期规划。

  2、审查和批准计划草案和计划报告是各级人民代表大会的职权。

  3、主要工作步骤:

  (1)财经委前期调研。

  (2)财经委初步审查计划草案。

  (3)代表大会审查计划草案和计划报告。

  (4)代表大会作出批准计划的决议。

  4、对计划草案和计划报告的重点审查内容:

  (1)计划编制的指导思想是否符合党和国家的路线、方针、政策,是否符合国家法律法规,是否反映了本区域经济和社会发展的实际要求;

  (2)计划安排的主要目标和指标是否符合本级人大批准的国民经济和社会发展五年计划以及长远规划,是否符合本区域实际;

  (3)主要措施是否与确定的目标和指标相衔接,是否切实可行;

  (4)涉及面广、投资较大,对本区域经济社会发展和生态环境有重大影响的固定资产投资项目。

  (二)听取和审议半年度计划执行情况报告

  1、监督法和《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》作了明确的规定。监督法第十六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级国民经济和社会发展计划的执行情况。全国人大常委会《决定》第六条第二款规定,国务院应当在八月向全国人大常委会报告上半年计划执行情况。

  2、主要工作步骤:

  (1)财经委前期调研。

  (2)常委会听取和审议报告。

  (3)常委会组成人员对报告的审议意见,交由政府研究处理,政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。

  (4)常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况的报告及审议意见、人民政府对审议意见的研究处理情况,应当向本级人民代表大会代表通报,并向社会公布。

  (三)审查和批准计划调整方案

  监督法第十七条第一款规定,国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

  全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第六条规定,在经济运行过程中,全国人民代表大会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整,由国务院提请全国人大常委会审查批准。除特殊情况外,国务院应当在全国人大常委会举行会议一个月前,将调整方案的议案报送全国人大常委会。按照工作惯例,政府有关部门应当及时向人大财经委通报有关情况,由人大财经委对调整方案进行初步审查,并提出初步审查意见。

  (四)听取和审议中长期规划的中期评估报告

  这是监督法规定的一种新的人大常委会监督方式。

  监督法第二十一条规定,国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

  (五)财经委听取国民经济运行情况汇报

  这是与计划监督直接相关的一种重要监督形式。

  地方组织法第三十条第三款规定,各专门委员会在本级人大及其常委会的领导下,对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。

  全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第八条第二款规定,财政经济委员会应当在4月、7月和10月的15日前分别召开全体会议,听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报,并进行分析研究。

  市人大财经委结合常委会听取和审议半年度计划执行情况报告开展相关情况的调研,听取市直主要经济综合部门的相关情况汇报,向常委会提出半年计划执行情况报告的审议意见。

  (六)对重大建设项目的监督

  全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第五条规定,对涉及面广、影响深远、投资巨大的国家特别重大建设项目,国务院可以向全国人民代表大会或者常委会提出议案,由全国人民代表大会或者常委会审议并作出决定。

  全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》第十二条规定,经委员长会议专项批准,预算工作委员会可以对重大建设项目的预算资金使用进行调查,政府有关部门和单位应积极协助、配合。

  新修订的预算法第四十八条、七十九条,将重大投资项目的预算安排是否妥当、重大投资项目资金使用绩效情况列入人大及其常委会的对本级预算决算审查的重点内容。

  《郴州市人大常委会讨论、决定重大事项的决定》第六条第八款规定,年度市本级财政性资金(含政府性债务)投资,有较大影响的建设项目,应当提请市人大常委会审议,常委会可以提出意见和建议,必要时可以依法作出相应的决议或决定。

  三、预算审查监督的主要内容和程序

  预算法素有“经济宪法”、“准宪法”之称,20148月完成了20年来的首次大修,并于201511日起施行。新修订的预算法,在预算体系、编制、审查、批准、监督、调整、公开以及法律责任等方面都作了更加具体而明确的规定,而且有很多创新和突破。

  根据宪法、地方组织法、监督法、预算法和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的有关规定和以往预算审查监督工作的实践,人大及其常委会开展预算审查监督工作,主要有以几种形式:

  (一)审查批准预算草案和预算报告

  1、预算是关于中央或者某一地方财政收入或支出活动的基本计划,是全面地、集中地反映政府收支运作过程和情况以至整个国家活动机构的窗口和途径。预算一般按预算年度和政府级次编制、审批和执行的。

  2、审查批准预算草案和预算报告是各级人民代表大会的职权。

  3、主要工作步骤:

  (1)财经委和预算工委前期调研。

  (2)财经委初步审查本级预算初步方案。

  (3)代表大会审查预算草案和预算报告。

  (4)代表大会作出批准本级预算的决议。

  (5)政府财政部门批复本级各部门预算,各部门批复本部门各单位预算。

  (6)预算公开。

  4、对预算草案和预算报告的重点审查内容:

  (1)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;

  (2)预算安排是否符合预算法的规定;

  (3)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;

  (4)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;

  (5)预算的编制是否完整,是否符合预算法第四十六条的规定;

  (6)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;

  (7)预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划;

  (8)与预算有关重要事项的说明是否清晰。

  5、预算法要求预算编制更加科学、完整和细化。

  (1)进一步厘清预算的原则。

  (2)确立全口径预算体系。

  (3)完善预算编制的依据。

  (4)要求细化预算编制内容。

  (5)要求预算收支科学严谨。

  (6)进一步完善预算后备制度。

  6、预算法有限“开闸”地方举债。

  为规范地方政府债务管理,按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的思路,预算法第三十五条增加了允许地方政府举借债务的规定。同时从五个方面作出限制:

  (1)限制主体。

  (2)限制用途。

  (3)限制规模。

  (4)限制方式。

  (5)控制风险。

  另外,第九十四条规定了违法举借债务的责任。

  7、预算法规定“预算全公开”。

  公开透明是现代财政制度的基本特征。预算法第十四条对预算公开作出详细规定。

  (1)明确公开的范围。

  (2)明确公开的时间。

  (3)明确公开的主体。

  (4)明确相关的法律责任。(第九十二条)

  8、预算法完善人大审查监督制度。

  (1)完善预算初步审查制度。

  一是明确初步审查机构和范围。

  二是明确初步审查时间。

  三是确立提出初审意见及其反馈制度。

  (2)重视人大代表和社会公众对预算的审查监督权。

  (3)规范人大财经委关于预算审查结果报告的内容。

  (4)明确人大及其常委会对预算决算的审查重点。

  (二)听取和审议半年度预算执行情况报告

  1、监督法有明确规定。监督法第十六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。

  2、主要工作步骤:

  (1)财经委和预算工委前期调研。

  (2)常委会听取和审议报告。

  (3)常委会组成人员对报告的审议意见,交由政府研究处理;政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。

  (4)常委会听取的预算执行情况报告及审议意见,人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

  3、预算法要求预算执行更加严格和有效。

  (1)强调“先有预算、后有支出”。

  (2)强调依法征收。

  (3)强调实行国库集中收付管理。

  (4)强调注重预算绩效。

  (5)建立跨年度预算平衡机制。

  (三)审查和批准预算调整方案

  1、预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算,在执行中出现下列情况之一的,应当进行预算调整:

  (1)需要增加或者减少预算总支出的;

  (2)需要调入预算稳定调节基金的;

  (3)需要调减预算安排的重点支出数额的;

  (4)需要增加举借债务数额的。

  2、预算法严格预算调整程序。

  3、严格控制不同预算科目之间的资金调整。

  4、对预算调整进行监督的有关工作程序和步骤,与上述审批决算、半年度预算执行情况报告的有关工作程序和步骤基本相同。

  (四)审查和批准本级决算

  1、决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映,也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。

  2、各级决算的审批权在本级人大常委会。

  3、预算法进一步规范了决算草案的编制。

  4、主要工作步骤。

  (1)财经委初步审查本级决算草案。

  (2)常委会听取和审议政府决算报告、审计工作报告,审查本级决算草案。

  (3)常委会根据财经委关于决算的审查结果报告作出批准本级决算的决议。

  (4)财政部门批复本级各部门决算,各部门批复本部门所属单位决算。

  (5)决算公开。

  5、对本级决算草案审查的重点内容。

  (1)预算收入情况;

  (2)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况;

  (3)结转资金的使用情况;

  (4)资金结余情况;

  (5)本级预算调整及执行情况;

  (6)财政转移支付安排执行情况;

  (7)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况;

  (8)本级预算周转金规模和使用情况;

  (9)本级预备费使用情况;

  (10)超收收入安排情况,预算稳定调节基金的规模和使用情况;

  (11)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况;

  (12)其他与决算有关的重要情况。

  (五)听取和审议审计工作报告

  1、听取和审议审计工作报告指的是常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

  2、人大常委会听取和审议审计工作报告虽有监督审计工作的含义,但更主要的是通过这一形式监督本级政府预算执行和其他财政收支情况,增强审计监督的权威性,增强预算执行的严肃性。

  3、人大常委会听取和审议审计工作报告的程序和步骤,基本上与预算监督的有关程序和步骤相类似,在会议议程上与审批决算安排在同一次会议审议。

  (六)听取和审议审计工作报告中指出问题的整改情况报告

  1、加强审计整改的监督,法律有规定,中央和省委有要求,有利于提高预算监督实效。

  2、郴州市人大常委会在全省率先建立加强审计整改监督制度。

  20138月,市四届人大常委会第九次会议审议通过《郴州市人大常委会关于加强对审计工作报告中指出问题整改监督的决定》。主要有五个方面的特点:

  (1)监督范围进一步规范。

  (2)监督方式进一步完善。

  (3)整改责任进一步明确。

  (4)处置力度进一步加大。

  (5)操作性进一步增强。

  四、加强和改进人大计划和预算审查监督,努力提高审查监督实效

  (一)拓展工作思路,进一步加强经济工作监督

  一方面要依法加强国民经济社会发展计划的审查监督工作。另一方面要在围绕中心、服务大局、促进发展上多做文章。

  (二)深入学习贯彻预算法,进一步加强全口径预算的审查和监督

  既要审查好政府预算决算,又要审查好部门预算决算,更要审查好政府债务预算和重大投资建设项目预算。既要审查好预算安排,又要监督好预算执行、预算公开,更要监督好预算资金的使用绩效。努力实现横向全口径到边、纵向全过程到底的预算监督目标。

  (三)改进工作方式,进一步提高计划和预算审查监督实效

  1、进一步加强计划和预算的初步审查工作。一是进一步加强前期调研,增强审查意见的针对性。二是切实发挥初审意见的作用。三是加强初审机构的队伍建设。

  2、充分发挥人大代表、人大常委会委员的作用。

  3、保障计划和预算编制、审查的时间。

  一是要科学确定代表大会召开的时间,并且相对固定。

  二是督促政府发改、财政部门在代表大会或常委会举行的30日前,将计划草案、预算决算草案提交财经委初步审查或预算工委征求意见。

  三是代表大会和常委会要安排足够的时间专门审查计划和预算决算草案。

  4、综合审查监督要与专项审查监督相结合。

  5、计划和预算监督要与其他监督方式相结合。